新型城镇化建设系列报道之一：重庆地票改革试验情况

国家发展改革委按：为贯彻落实习近平总书记、李克强总理重要批示和国务院深入推进城镇化建设电视电话会议精神，及时总结交流各地推进新型城镇化建设的实践和探索经验，深入推进新型城镇化建设，促进城乡要素高效配置，我委近日召开城乡要素高效配置交流座谈会，11个地区和单位介绍了各自的探索和经验。郑新立、胡存智等专家参会并对这些地区的探索和经验做了点评。

推进供给侧结构性改革是贯穿我国“十三五”时期的发展主线，新型城镇化可以促进劳动力、土地、资本和创新要素高效配置，是推进供给侧结构性改革的重要平台。新型城镇化是消费需求的“倍增器”，是投资需求的“加速器”，也是促进创新创业、深化改革的综合平台。当前，要把推进新型城镇化摆在更加突出的位置，用好新型城镇化这个重要抓手，更好发挥新型城镇化对补短板、调结构、促改革、惠民生、培育新动能的积极作用。

各地的探索和实践，对带动和引领新型城镇化健康发展，具有借鉴意义。我们希望通过媒体推出这些案例，供大家更好地交流和研讨。

新型城镇化建设系列报道之一：

重庆地票改革试验情况

2007年，国家批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。按照统筹城乡发展的要求，在城镇化过程中要实现人、地有效联动。为此，我们从解决现实生活中的两大突出问题（城乡建设用地双增长、农民土地财产权利实现缺乏制度通道）着手，将制度设计聚焦于盘活农村建设用地之上，借鉴增减挂钩政策，由黄奇帆市长主持，在国土资源部、国家发改委等部委帮助指导下，设计启动了地票改革。主要思路是，以耕地保护和实现农民土地财产价值为目标，建立市场化复垦激励机制，引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地，形成的指标在保障农村自身发展后，节余部分以地票方式在市场公开交易，可在全市城乡规划建设范围内使用。

一、主要做法

（一）确权颁证，夯实基础。明晰土地权属，是实现农民土地财产权益的前提。2010-2012年，我市全面完成了新一轮农村土地房屋登记发证工作，做到集体土地所有权证、宅基地使用权证和农村住房所有权证应发尽发，为农村建设用地复垦和地票交易创造了条件。

（二）扎实开展农村建设用地复垦，提供有保障的地票来源。2010年8月组建重庆市农村土地整治中心，建立了市、区县、乡镇三级分工明确、严格监管复垦的工作格局，出台了复垦标准体系，累计完成复垦20.1万亩，保障了地票来源真实可靠、数量充足。

（三）建章立制，依规推进。为防范改革风险，规范推进改革，我们在改革设计中十分注重守底线、定边界、建规则，以法制化建设保障改革平稳顺利推进。先后出台了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》《重庆市农村建设复垦项目管理办法》等60个政策性文件和12个技术性文件，对地票涉及的复垦、验收、交易、使用各环节进行规范，形成了“自愿复垦、公开交易、收益归农、价款直拨、依规使用”的制度体系。今年，《重庆市地票管理办法》颁布实施，这是首部专门规范地票的政府规章，标志着地票制度体系进一步健全。

（四）公开交易，保障权益。地票交易主要采用挂牌、拍卖等交易方式，公正组织交易活动、公平对待交易主体，交易过程公开透明。公开举办了47场地票交易会，年均交易地票3万亩左右，与重庆每年新增经营性建设用地规模大体匹配，地票市场平稳运行，价格调控在“城镇发展可承受、农民权益有保障”的合理区间。

（五）创新管理技术和监管方式，保障操作阳光规范。我们统筹建设了地票信息管理系统与农村土地整治项目管理系统、新增建设用地审批系统，实现地票生产、交易、使用三大环节的信息化联动运行和监管。畅通电话咨询、投诉、举报渠道，落实专人负责信访咨询工作，接受各方面特别是复垦农户的全程监督。2014年以来，建立了地票价款网上查询和短信通道，截止目前，地票价款网络查询约1.6万人次，向农户发送地票价款拨付相关信息近10万条。

（六）多方协调，联动改革。在城镇化、工业化、农业现代化的大背景下开展地票改革，注重与户籍改革、新农村建设、农村金融改革、农业产业化等改革系统关联、统筹推进，地票成为支持和配合相关改革的重要政策工具。

二、初步成效

截至2016年5月上旬，累计交易地票17.7万亩、353.4亿元。实践中主要取得了四个成效：

（一）守住耕地保护红线。第一，扭转“两头占”、“双增长”局面。地票为退出农村建设用地提供了有效路径，在城镇建设用地刚性增加、耕地减少的同时，相应收缩了农村建设空间和规模，使用地结构变化趋势逐步回归到世界城镇化普遍规律上来。第二，落实了耕地占补平衡。地票实行 “先造地、后用地”，地票生产过程中复垦产生了90%以上的高质量耕地，而地票落地使用时耕地仅占征地范围的60%左右，平均省出30%左右的耕地。截止2015年底，全市累计使用地票11.75万亩，实际占用耕地7.32万亩，实现了耕地占补平衡有余。第三，衔接“占优补优”要求，深化拓展完善耕地保护制度。为防止“占优补劣”，重庆严格农村建设用地复垦条件，坡度大于25度的不得纳入复垦，要求复垦地块必须与周边耕地相连，复垦验收合格证上记载耕地等别。同时，通过提高土层厚度、改善土壤质量等措施，确保耕地质量达到规定等级。

（二）助推脱贫增收和新农村建设发展。复垦宅基地生成的地票，纯收益按85:15的比例分配给农户和集体经济组织。通过这一制度安排：第一，助推农民脱贫增收。重庆农村户均宅基地0.7亩，通过地票交易，农户能一次性获得约10万元的收益。实践中，农民通过地票交易增加了财产性收入，地票收入成为部分贫困户实施生态移民搬迁的重要资金来源。截止2015年底，累计交易贫困区县地票13.08万亩、260.8亿元, 占地票交易总量、交易总额的75.65%、75.45%。复垦形成的耕地所有权和使用权不变，仍归集体所有，仍交由农民耕种，增加了农民的经营性收入渠道。第二，支持农村发展。农村集体获得地票收益约125亿元，其开展投资建设的实力增强，与财政基础设施投入相配套，促进了农村生产生活条件改善。第三，地票复垦后，农村建设布局优化，农地相对更集中连片，便于统筹利用，有利于引导农地流转，提高农地规模化利用水平。

（三）建立统筹城乡发展的市场化通道。以地票为桥梁，建立了城市和农村、近郊与远郊的统筹发展机制。第一，建立了远距离、大范围的反哺通道。地票来源于农村尤其是边远山区的农村，而落地于城镇，实际相当于城市向农村特别是向远郊农村反哺了300多亿元的资金。第二，统筹优化了城乡、区域开发结构。已交易的地票中，70%以上来源于渝东北、渝东南地区，这两个区域在全市发展中承担着生态涵养和生态保护的功能，发展导向是引导超载人口转移，实现“面上保护、点上开发”。而地票的使用，95%以上落在了承担人口、产业集聚功能的都市功能区及城市发展新区。在市场引导下形成的这种土地资源配置格局，符合“产业跟着功能定位走、人口跟着产业走、建设用地跟着人口和产业走”的区域开发理念，有利于推进区域发展差异化、资源利用最优化和整体功能最大化。第三，探索建立用地指标市场化配置机制。地票制度发挥了市场在配置建设用地空间方面的作用，使得建设用地空间布局更切合实际需求，用地更加节约集约，也促使农村土地管理更加精细化。

（四）有利于与相关改革配套形成改革综合效应。地票与农村金融、户籍制度改革、农村产权改革等配套，产生改革综合效应。第一，地票发挥价格发现功能，带动金融下乡和农房价值提升。地票作为有价证券，本身还可进行融资质押，同时也为农房抵押评估提供估值参照，进而提升农村产权抵押融资能级。截至2015年底，重庆办理农村集体建设用地复垦项目收益权质押贷款144.23亿元，农房抵押融资166.9亿元，地票质押贷款12.23亿元。第二，地票为进城落户居民处置农村财产提供了路径，助推重庆户籍制度改革顺利实施，促进人地协调、地随人走。目前已有9.7万户进城落户居民申请复垦宅基地，实现带着财产进城。第三，地票为农村产权改革奠定了基础。地票改革引导农民成为农村土地市场的主体，强化农民土地财产价值观念，有利于推动农村产权要素市场化进程。

下一步，重庆市将在国土资源部、国家发改委等部委的指导下，进一步优化完善地票制度，持续发挥地票“保耕地、惠民生、促改革”的功能作用。（重庆农村土地交易所）