专家解读 | 徐拥军：《中华人民共和国档案法实施条例》的特点

【政策文件】中华人民共和国档案法实施条例

中国人民大学信息资源管理学院教授 徐拥军

　　此次颁布的《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》），是档案法之下最重要的档案行政法规，对于推进中国档案事业现代化建设具有重要意义。《实施条例》具有以下“五个统一”的特点：

一、政治性与专业性的统一

　　档案工作既是一项政治性工作，又是一项专业性工作。《实施条例》反映了档案工作这一特点和要求，具有鲜明的政治性与专业性。

　　政治性。一是《实施条例》是档案系统学习贯彻习近平法治思想的最新成果。党的十八大以来，档案事业迅速发展，兼具重点领域、新兴领域和涉外领域的特点，需以良法促进发展、以良法保障善治。制定《实施条例》是推进法治中国建设的内在要求之一。《实施条例》反映了档案领域科学立法、民主立法、依法立法的最新成果，对于建设中国特色档案法律制度规范体系具有重要意义。二是《实施条例》充分体现习近平总书记关于做好新时代档案工作的一系列重要指示批示精神的要求。《实施条例》第三章“档案的管理”、第四章“档案的利用和公布”中各项条款都紧紧围绕“四个好”“两个服务”的宗旨，旨在从法律层面将其制度化。例如，第三十七条的规定即是为了发挥档案记录、留存国家历史的重要价值，服务党和国家工作大局、服务人民群众。三是《实施条例》强调坚持“党管档案”的原则。例如，第三条进一步强化了“档案工作姓党”的政治属性，对在档案领域坚持和加强党的领导，实现“为党管档，为国守史，为民服务”的使命具有重要指导意义。

　　专业性。《实施条例》的内容规定，遵循了档案工作的客观规律，运用了科学的技术方法。例如，《实施条例》遵循文件生命周期理论，对档案管理的每一阶段或环节作了全面规定；遵循全宗理论，强调机关、团体、企业事业单位和其他组织的各内设机构要将应归档的材料收集齐全，“定期交本单位档案机构或者档案工作人员集中管理”，使一个单位的全部档案形成一个有机整体（全宗）。又如，《实施条例》运用现代信息技术知识，对档案信息化建设的管理要求与技术要求作了具体规定。

二、继承性与创新性的统一

　　《实施条例》作为对档案法的细化、对原《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称原《实施办法》）的修改，坚持守正创新、稳中求进，在继承现行档案法律法规核心成果的基础上，在制度层面和技术层面进行了适当创新。

　　继承性。从立法内容看，对于原《实施办法》有关档案分级制度、档案工作表彰与奖励、相关档案主体职责、档案移交进馆等方面的规定，《实施条例》进行了合理化保留与沿用。例如，《实施条例》第十条在原《实施办法》第六条的基础上，新增第三款“在重大活动、突发事件应对活动相关档案工作中表现突出的”作为档案工作表彰、奖励的情形之一，即是对档案法第二十六条规定的一种落实；与原《实施办法》第十三条相比，《实施条例》第二十条总体维持了原有对机关、团体、企业事业单位和其他组织定期向有关国家档案馆移交档案的责任规定，仅作了一些文字表述上的微调。

　　创新性。一是《实施条例》以破解当前档案工作中痛点难点问题为导向，作出了制度层面的创新规定。例如，对于档案工作责任制，《实施条例》第十八条细化、扩充了档案法的规定，首次提出“健全单位主要负责人承担档案完整与安全第一责任人职责相关制度”；对于档案服务外包，《实施条例》第二十八条在档案法第二十四条基础上，进一步规定了受委托档案服务企业应符合的条件；对于档案开放利用，《实施条例》首次提出“推进档案查询利用服务线上线下融合”“促进档案文献出版物、档案文化创意产品等的提供和传播”等；对于档案监督检查，《实施条例》增设专章对档案工作情况定期报送、违法行为调查处理、执法人员资格要求等予以规范。二是《实施条例》以推进档案工作数字转型为目标，提出了技术层面的创新要求。这集中体现于《实施条例》新增“档案信息化建设”专章，重点对电子档案管理信息系统、重要电子档案异地备份、数字档案馆（室）、数字档案资源共享标准建设等予以明确规定。

三、整体性与协调性的统一

　　《实施条例》作为一部独立成文的行政法规，自成一体，完整涵盖档案工作的各个主要方面；作为中国特色社会主义法律体系的组成部分，遵循“法法衔接”原则，与相关法律法规协调一致。

　　整体性。一是从结构来看，《实施条例》各个章节前后关联，形成严密整体。在宏观层面上突出了“整体性治理”，即对档案治理体系、档案资源体系、档案利用体系、档案安全体系“四个体系”建设作出规定；在微观层面上突出“全流程管理”，即对档案收集、整理、保管、利用等业务环节提出要求。二是从规制对象来看，《实施条例》涉及档案事业发展的各相关利益主体。例如，《实施条例》第十一条、第十二条、第十三条等对国家档案主管部门、县级以上地方档案主管部门和乡镇人民政府等不同层级主管单位的档案工作职责进行了全面规定。

　　协调性。《实施条例》追求功能适当、衔接有效，在维持内在整体性的基础上廓清了其与相关法律法规的应然界限。一是《实施条例》强调与其他档案法律法规的有效协调。其向上遵从档案法，体现档案法的立法精神与总体要求；向下汲取《国家档案馆档案开放办法》《重大活动和突发事件档案管理办法》等要义，凸显档案法律制度规范体系的内在贯通。例如，《实施条例》第四章中有关档案开放审核、档案延期开放、开放档案利用等规定即体现了与《国家档案馆档案开放办法》的协调。二是《实施条例》注重与数据安全、网络安全、政府信息公开等其他相关法律法规的有效衔接。例如，在档案出境方面，《实施条例》强化档案出境与数据安全领域法律法规的协同，明确档案或者复制件出境涉及数据出境的，还应当符合国家关于数据出境的规定。

四、前瞻性与现实性的统一

　　《实施条例》具有面向未来与立足当下的双重特征，一方面以前瞻视野引领档案事业发展未来走向，另一方面以现实眼光回应档案事业发展当下需求。

　　前瞻性。《实施条例》立足于推动档案事业现代化建设的长远目标，将先进理念渗透于条文之中，为档案工作未来发展指明引领方向。例如，基于数据思维，第二十五条、第二十七条、第四十四条等分别提及数据汇集、数据出境、数据共享等内容，指引档案工作紧跟大数据时代发展潮流；基于档案治理理念，第九条鼓励各种社会力量以各种方式参与和支持档案事业发展，以实现档案工作协同共治。

　　现实性。一是针对档案工作中存在的痛点难点、短板弱项，《实施条例》积极回应、有效规制，为化解现实困境提供明确的法律依据。例如，第四条、第二十三条通过强化县级以上人民政府的责任担当与严禁国家档案馆馆舍违规使用行为，保证档案保管空间的充足。二是《实施条例》注重可操作性与可执行性，避免相关规定过于抽象而难以落地。例如，第三十五条对档案公布的形式加以明确，以使相关主体在实践过程中有法可依；第三十九条将“电子档案来源可靠、程序规范、要素合规”的相应条件明晰化，为相关主体优化管理措施和技术手段提供了方向指引。三是考虑到不同地区、单位档案工作的不同情况，《实施条例》为档案事业发展预留了自主化与个性化空间。例如，为避免重要档案资源流失，将部分具有鲜明地域特色和内容特色的档案等纳入监管范围，《实施条例》第二条规定，反映地方文化习俗、民族风貌、历史人物、特色品牌等的档案的具体范围可以由省级档案主管部门会同同级有关部门确定。

五、规范性与引导性的统一

　　《实施条例》以“软”“硬”两手策略，一方面通过强制性条款约束相关主体依法行事，另一方面通过鼓励性条款引导相关主体积极作为，以此推动档案事业高质量发展。

　　规范性。《实施条例》以正向约束与反向惩戒实现其强制规范性。在正向约束方面，《实施条例》使用“应当”一词明确规定相关主体的法定义务。例如，第二十条规定，机关、团体、企业事业单位和其他组织应当定期向有关的国家档案馆移交档案。对于这些主体而言，移交档案是其必须承担的法定义务。在反向惩戒方面，《实施条例》在第七章“法律责任”中明确违法行为的处罚措施，进一步彰显强制规范性。例如，第四十九条规定，单位或者个人拒绝归档或不按照国家规定移交档案的，由县级以上档案主管部门责令限期改正，相关主体的责任落实得到进一步规制。

　　引导性。对于有利于档案事业发展的“不必须行为”，《实施条例》采用“鼓励”“支持”等表述对其加以引导。例如，第四十二条规定，国家鼓励有条件的单位加强档案资源深度挖掘和开发利用；第四十三条规定，国家鼓励有条件的单位开展数字档案室建设，以“先行一步”的方式回应当前档案工作水平的不均衡性，进而最终实现国家档案事业的全局性发展与整体性进步。