制定自然保护地法明确部门职责

　　□ 法治日报全媒体记者 蒲晓磊

　　□ 实习生 杜肖晗

　　立法保护的速度，没能跑过破坏的速度——《中国乐业-凤山世界地质公园保护条例》的立法程序还未正式启动，凤山世界地质公园就被破坏得“伤痕累累”。

　　4月22日，中央第七生态环境保护督察组通报了广西壮族自治区河池市凤山世界地质公园破坏性开采、违规建设问题。通报指出，凤山世界地质公园保护为项目开发让路，造成国家级地质遗迹点和部分保护区域土地被违规审批用于矿产和房地产开发，问题十分突出。

　　而在去年9月，广西壮族自治区人大农业与农村委员会建议，视情适时启动制定《中国乐业-凤山世界地质公园保护条例》的立法程序。

　　近年来，地质公园被破坏的现象并不少见。一些专家在接受《法治日报》记者采访时建议，尽快制定自然保护地法，加大对包括地质公园在内的自然保护地的保护力度。

　　北京航空航天大学法学院教授杜群5月13日接受记者采访时说，目前关于保护地质遗迹保护和地质公园的法律法规已经比较多，法律有环境保护法、城乡规划法、土地管理法、矿产资源法，行政法规有《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《古生物化石保护条例》，部门规章有《地质遗迹保护管理规定》，法制依据已经比较完备，但是法律实施的权威性并不高。目前在建设以国家公园为主体的自然保护地体系和最严格生态环境保护制度的生态文明建设的背景下，地质公园的法律实施有望得到加强。

　　杜群认为，法律规范分散化、立法非专门化影响了执法和守法的成效。未来以国家公园为主体的自然保护地立法应对地质公园保护进行专门规定，并且需要发挥生态文明建设的制度优势。在立法上确立生态保护红线对地质公园尤其是世界地质公园、国家地质公园的管制和刚性约束，形成强有力的法律实施上的“绿盾”保障。

一些地方政府存在重申报轻保护现象

　　凤山岩溶地质公园位于广西河池，于2005年9月被原国土资源部批准为国家级地质公园，2010年10月联合国教科文组织批准其为世界地质公园，是目前广西唯一的世界地质公园，拥有世界大型石笋群、世界天窗群、世界最高的地下溶洞峡谷、中国跨度第二的天生桥、千古之谜鸳鸯泉等独特的地质遗迹景观。

　　这样一个具有极高审美价值、科学价值、科普价值的地质公园，却由于野蛮开发而遭到了极其严重的破坏。对于凤山世界地质公园遭破坏性开采一事，中央第七生态环境保护督察组在通报中直指三大问题——违规采矿，生态破坏严重；违规开发房地产，地质地貌严重受损；蓄意调规，保护为发展让路。

　　近年来，地质公园被破坏事件多次发生。

　　2014年，据媒体报道，湖南郴州丹霞地貌遭华润电厂破坏，涉事排污场所曾设在国家地质公园“红线”内；2017年4月15日，张永明等3名攀岩爱好者以电钻钻孔、打岩钉、挂绳索等破坏性方式，攀爬位于世界地质公园三清山风景名胜区内的巨蟒峰，对巨蟒峰岩柱体造成了不可修复的严重损毁……

　　在近年来发生的地质公园被破坏事件中，除了游客、企业等主体的不当和违法行为，相关政府部门的不作为、乱作为是重要原因。

　　通报指出，凤山世界地质公园的破坏行为，并非偷偷摸摸进行，而是在有关地方和部门“密切配合”下完成。通报称，凤山县委、县政府思想认识不到位，乱作为、不作为，无视保护责任，以旅游开发名义行房地产开发之实，上马康养项目，建成多处高层酒店和养生馆等。凤山世界地质公园管委会监管不严、履职不当，对公园保护区内长期存在的违法违规项目视而不见。

　　武汉大学环境法研究所所长秦天宝说，对于世界地质公园等自然保护地，一些地方政府存在重申报、轻保护的现象，“早些时候，一些地方政府以为建立地质公园就可以大力发展旅游等相关产业。后来发现并非如此，申报成功后要受到很多限制。在发现收益不多之后，容易疏于管理，甚至是想办法修改规划，把需要开发的地方从保护区域划出去，这可能是地质公园遭遇严重破坏的一个重要原因”。

缺乏专门法律法规导致保护力度较弱

　　在2020年1月召开的广西壮族自治区十三届人大三次会议上，百色市代表团周武红等10名代表提出“关于制定《中国乐业-凤山世界地质公园保护条例》的议案”，建议通过专门立法的方式，实现地质公园资源保护与开发持续健康发展。

　　对此，广西壮族自治区人大农业与农村委员会认为，制定《中国乐业-凤山世界地质公园保护条例》是必要的。建议百色市和河池市人民政府按照地方性法规立法程序的有关规定和要求，抓紧做好立法前期的调研、论证工作，视情适时启动制定条例的立法程序。

　　“凤山世界地质公园被破坏一事，也从反面证明了这一领域完善立法的紧迫性和必要性。”秦天宝说。

　　关于地质遗迹资源保护，我国环境保护法等法律法规中都有提及。环境保护法规定了对具有重大科学文化价值的地质构造等自然遗迹以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施予以保护，严禁破坏。城乡规划法要求城镇建设总体规划中必须包含自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容。土地管理法、矿产资源法也有相应地质遗迹的保护规定。

　　“但不可否认的是，对于地质公园的保护，我国目前仍然没有专门的法律法规，只有原地矿部于1995年出台的《地质遗迹保护管理规定》，但无论是从法律效力还是内容规定上来看，该规定已经不能适应新形势的需要。”杜群说。

　　为解决地质公园保护中遇到的难题，一些地方在近年来立法对地质公园进行保护。

　　2006年10月，黑龙江省十届人大常委会第二十三次会议表决通过了《黑龙江省五大连池世界地质公园保护条例》，成为我国规范世界地质公园的首部地方立法。

立法明确相关职能部门监督管理职责

　　中共中央办公厅、国务院办公厅在2019年印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），其中明确指出，按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，依据管理目标与效能并借鉴国际经验，将自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区、自然公园3类。自然公园包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等各类自然公园。

　　“按照《指导意见》的分类，地质公园属于自然公园这一类。因此，在国家层面立法进行保护时，可以考虑制定自然保护地法，将该法作为规范各类自然保护地行为的上位法，可以在其中对地质公园等自然公园的保护作出专章规定；然后根据这部法律制定专门的行政法规，根据地质公园的特点进行专门保护。”秦天宝说。

　　关于地质公园的专门性法律法规不完备，也是我国自然保护地立法方面的一个缩影。

　　“事实上，不仅仅是地质公园亟须保护，很多其他自然保护地也都面临保护不力、开发过度等问题，亟须通过立法的方式加以规范。”秦天宝说。

　　国家林业和草原局副局长刘东生指出，当前，针对不同类型自然保护地的专门性法律法规不完备。不同类型的自然保护地在自然属性、保护对象、利用价值、体制机制、政策措施、监管执法等方面各有特点，有的还没有法律规范，已有的也亟须修改完善。对此，建议把自然保护地法尽快列入全国人大常委会立法规划，建立“基本法+专类保护地法”体系。

　　秦天宝认为，明确政府职责是立法的重要内容之一，建议在制定自然保护地法时，明确各级林草、生态环境、自然资源等相关职能部门的监督管理职责，强化禁止性规定与责任追究。