关于实施证据登记保存有关问题的思考

证据登记保存措施作为一项具体行政行为，是在交通运输执法领域实践过程中经常行使的一项重要权责，因交通运输执法领域范围广，案情时常重大复杂、社会危害性大、涉及行政相对人权利的约束和管理，如何务实、正确理解和依法行使证据登记保存这一法律赋予的职责，成为我们今后加强依法行政、实现社会公平正义、维护交通运输市场的良好秩序的重要抓手和关键。

一、实施证据登记保存的法律适用条件

我国《行政处罚法》第三十七条第二款规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据；交通运输部《交通行政处罚行为规范》第二十条规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，交通行政执法机关可以对与涉嫌违法行为有关的证据采取先行登记保存措施。

证据先行登记保存的特征如下：一、证据面临可能灭失或以后难以取得的情况；二、经行政机关负责人批准；三、需在7日内作出处理决定；四、当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。

在执法实践中理应注重几点：一是证据先行登记保存并不是行政调查措施的必要程序。只有在证据面临可能灭失或以后难以取得的情况下，执法人员方可采取该措施。如案情较简单清楚，可采取调查笔录、视听资料和勘验笔录等形式去收集、证明和认定行政管理相对人的违法事实，不必非要采取证据先行登记保存的方式。二是保存的对象必须与案件的查处的违法行为具有直接的关联性。如实践中发现当事人没有取得从业资格证上岗作业的，对车辆的道路运输证采取了证据登记保存措施。道路运输证本身是车辆的证件，与本案从业人员并无直接的关联性，因此在实践中减少对非关联性涉案物品的证据登记，成为往后须考虑的问题。三、证据登记保存原则上就地保存，否则不存在在保存期间当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据一说，但是在执法实践中，就地保存困难或者确有必要的条件下，也可以采取异地保存，确保保存的实效性，当前在司法实践中对异地保存也得到广泛认可。

二、证据登记保存到期后的处置和注意事项

我国《行政处罚法》第三十七条第二款对于证据登记保存七日到期后作出概括性规定，交通运输部《交通行政处罚行为规范》第二十二条对此作出较为明确规定： 对于先行登记保存的证据，交通行政执法机关应当在7日内采取以下措施，并制作《证据登记保存处理决定书》：（一）根据情况及时采取记录、复制、拍照、录像等证据保全措施；（二）需要鉴定的，及时送交有关部门鉴定；（三）违法事实成立，应当予以没收的，作出行政处罚决定，没收违法物品；（四）违法事实不成立，或者违法事实成立但依法不应当予以查封、扣押或者没收的，决定解除先行登记保存措施。逾期未作出处理决定的，先行登记保存措施自动解除。实践中理应注意：一是严格按照时限予以处理。特别是出现逾期未作出处理决定的，虽然法律规定先行登记保存措施自动解除,原先所作的证据登记保存行为过期失效，但因此超期未主动解除的，造成当事人损失的，执法机关承担赔偿责任。二是禁止重复证据登记保存，证据保存登记只有7日，没有延长或者解除后重新登记的规定，重复登记属于违法行政行为。

三、证据登记保存措施的法律属性分析

证据登记保存措施法律属性，直接决定了其是否可诉或者被行政复议。理论界和实践中对此并没有直观的论断，目前我国法律法规还是没有对此作出明确的界定。结合法律和执法实践，从站在充分维护当事人合法权利和对权利救济的角度考虑，其法律性质理应是可以诉的具体行政行为。一是证据登记保存措施实质是将涉案物品脱离了行政相对人的掌控外，并失去控制、使用、和占有权利，实质是对当事人的行使物品的绝对权利造成的影响。据此，对当事人的权利造成实质性影响的具体行政行为理应为可诉的行政行为。二是实现当事人权利救济的有效保障。当事人在接受涉案物品证据登记保存，如发生因错误证据保存而产生损失，例如登记保存对象错误、保存的证据不存在可能灭失或者以后难以取得的情形，因保管不当发生物品变质损毁等情形的，若无对该行政措施赋予权利救济，当事人的合法权利将无法得到充分保障，亦无法实现社会公平正义。三是提高依法行政的倒逼举措。执法实践中通过对执法机关的具体行为纳入法律更严格监督范围，有利于督促执法者在行使职权时更加审慎和尽责。

四、证据登记保存规定“七日”的理解分析

对该“七日”该作如何时理解执法实践中争议较大。我国《行政处罚法》对于该“七日”并未作出属于“工作日”还是“自然日”的界定。交通运输部《交通行政处罚行为规范》第七十七条 本规范所称日，是指“工作日”。但注意的是，该规范只有指导性意义，没有法律效力。无权对七日的属性进行解释，有权解释只有人大的立法解释和最高院的司法解释，目前并无有效的法律解释进行解释，但并不妨碍对该七日的属性进行法理上的分析。

该七日应如何理解，事关执法程序之对错，广大交通运输执法人员也十分关注。如果按工作日计算，执法机关操作时就能直接将七日内所包含的法定休假日、节假日予以剔除，增加了操作时间空间。如果按自然日计算，那有可能导致行政机关工作上操作困难，例如在国庆节假日前一天所采取证据登记保存措施，到了节后第一天就到期了。

我国《行政复议法》第四十条规定：行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行”。“本法有关行政复议期间有关五日、七日的规定是指工作日，不含节假日”。《行政许可法》第八十二条规定：本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日”。上述法律均属于我国行政法体系重要组织部分，其规定应保持一致性。故认为该“七日”应属于工作日。

综合交通部《交通行政处罚行为规范》之七十七条明确规定，我们对七日理解为工作日更具备现实可操作性。但不管按七个工作日还是自然日计，交通运输执法机关均应审慎执法，把好执法程序，防止出错。